固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查制度（以下簡稱“能評制度”）是我國節(jié)能管理制度體系的重要組成部分，是提高項目能源利用效率、從源頭上減少能源浪費、控制碳排放的一項重要制度設(shè)計，在推動綠色低碳發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用。我國作為發(fā)展中國家和碳排放大國，要實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)依然面臨著諸多挑戰(zhàn)。本文基于北國咨多年來從事節(jié)能審查相關(guān)工作經(jīng)驗，旨在通過梳理能評制度的發(fā)展歷程與成效及其在“雙碳”戰(zhàn)略中的定位，探討分析如何通過制度創(chuàng)新和技術(shù)賦能進(jìn)一步釋放能評工作的政策紅利，助推“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)。
一、發(fā)展歷程與成效
——法律基礎(chǔ)奠基（1986年）
節(jié)能審查制度的發(fā)展源起20世紀(jì)80年代，并隨著改革開放和能源管理體制改革逐步建立完善。1986年，國務(wù)院發(fā)布《節(jié)約能源管理暫行條例》，從國家對能源實行開發(fā)和節(jié)約并重的方針出發(fā)，為實現(xiàn)合理利用能源、降低能源消耗，從各個方面和環(huán)節(jié)規(guī)定了節(jié)能的措施。我國首次在法律層面確立了節(jié)能評估的概念。
——配套法規(guī)細(xì)化（2006年—2010年）
2006年4月，《中華人民共和國節(jié)約能源法》修訂，明確將固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查納入法律范疇，標(biāo)志著能評制度的法制化。2010年9月，國家發(fā)展改革委出臺《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查暫行辦法》（6號令），構(gòu)建了能評制度的基本框架和實施細(xì)則。
——制度完善與深化（2016至今）
2016年11月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》（44號令），對審查范圍、程序和權(quán)限等作出優(yōu)化完善，進(jìn)一步細(xì)化審查要求，強(qiáng)化了能評的約束力和可操作性。2017年5月，多部委聯(lián)合發(fā)布《全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺運行管理暫行辦法》，能評審查逐步納入平臺管理，實現(xiàn)線上辦理，進(jìn)一步提高了審查效率和透明度。2023年3月，國家發(fā)展改革委修訂出臺《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》（2號令），旨在適應(yīng)“雙碳”目標(biāo)新形勢，強(qiáng)化制度效力，優(yōu)化管理，更好地發(fā)揮能評對高質(zhì)量發(fā)展的支撐作用。2025年7月，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查和碳排放評價辦法》（31號令），建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機(jī)制，加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項目能源消費和碳排放管理，將能評作為落實碳排放雙控工作的有力抓手，推動能評制度與“雙碳”戰(zhàn)略深度融合。
經(jīng)過不斷地發(fā)展完善，我國已形成較為成熟的能評制度政策體系和管理框架，在提高能效、抑制不合理能源消費等方面取得了顯著成效。當(dāng)前，能評制度已形成國家-省-市三級審查體系，覆蓋了工業(yè)、建筑、交通等能源消耗重點領(lǐng)域。對于完成國家“十四五”能源消費總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)起到了至關(guān)重要的作用。
二、主要特點
一是強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)入控制。能評制度通過設(shè)定嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和倒逼機(jī)制，有效促進(jìn)了能源利用效率提升和低碳技術(shù)推廣。在工業(yè)領(lǐng)域，能評通過設(shè)定行業(yè)能效標(biāo)桿值，推動企業(yè)采用先進(jìn)工藝和設(shè)備。以鋼鐵行業(yè)為例，能評要求新建項目達(dá)到能效標(biāo)桿水平，促使企業(yè)廣泛應(yīng)用高溫高壓干熄焦、余熱余壓利用等節(jié)能技術(shù)，行業(yè)能效水平較2010年提高約15%。在建筑領(lǐng)域，能評將綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)納入審查要求，促進(jìn)被動式超低能耗建筑、智能能源管理系統(tǒng)等先進(jìn)技術(shù)的規(guī)模化應(yīng)用，據(jù)測算可使建筑運行能耗降低20%～30%。
二是強(qiáng)化正向激勵。能評制度通過建立能效領(lǐng)跑者制度，形成推動重點行業(yè)能效水平整體提升的長效機(jī)制。各地主管部門紛紛制訂支持實施能效領(lǐng)跑者行動的政策措施，激勵企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新。浙江省推動創(chuàng)建“綠色工廠”標(biāo)桿，實現(xiàn)全省工業(yè)單位增加值能耗下降約19%；廣東省推廣“能效電廠”模式，整合分布式能源資源，提高系統(tǒng)能效。實踐表明，能評不僅是管控手段，更是技術(shù)創(chuàng)新的有力助推和政策引導(dǎo)的重要平臺。
三是突出技術(shù)引領(lǐng)。值得關(guān)注的是，能評制度在可再生能源和儲能技術(shù)推廣方面的作用日益凸顯。多地的能評政策要求新建項目配置一定比例的可再生能源，促進(jìn)了光伏建筑一體化、分散式風(fēng)電等技術(shù)的應(yīng)用。北京市通過能評推動地源熱泵技術(shù)在建筑領(lǐng)域的應(yīng)用，累計實現(xiàn)可再生能源替代常規(guī)能源約150萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。案例證明，能評制度能夠積極有效引導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新方向，加速低碳技術(shù)的應(yīng)用進(jìn)程。
三、面臨的新形勢新要求
一是需要更加注重碳排放控制。“雙碳”目標(biāo)下，國家將實行碳排放強(qiáng)度和總量“雙控”機(jī)制，節(jié)能審查工作需要從單純的能耗控制向全流程碳排放管理轉(zhuǎn)變，并構(gòu)建更加系統(tǒng)化的實施路徑。應(yīng)建立碳排放評價與能耗審查的協(xié)同機(jī)制，在能評中增加碳排放強(qiáng)度、碳減排措施等評價指標(biāo)，落實能耗與碳排放雙管控。例如，北京、山東等地已在能評中試點開展碳排放評估，要求新建項目提出明確的碳達(dá)峰路徑或碳排放控制措施。
二是需要更加注重對重點行業(yè)領(lǐng)域的差異化管控。對鋼鐵、水泥等高耗能行業(yè)，應(yīng)實施更加嚴(yán)格的能效標(biāo)桿管理，動態(tài)提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。同時，應(yīng)建立能評與用能權(quán)、碳排放權(quán)交易的銜接機(jī)制，允許企業(yè)通過市場手段履行節(jié)能責(zé)任，提高政策靈活性。
三是需要更加注重對可再生能源和電氣化替代的引導(dǎo)。建議在能評中設(shè)置可再生能源占比最低要求，推動新建項目優(yōu)先使用清潔能源。例如，江蘇省規(guī)定工業(yè)項目可再生能源使用比例不低于15%，有效促進(jìn)了當(dāng)?shù)毓夥a(chǎn)業(yè)發(fā)展。此外，能評應(yīng)支持能源系統(tǒng)優(yōu)化，鼓勵區(qū)域綜合能源服務(wù)模式創(chuàng)新，提高整體能效水平。
四是需要更加注重數(shù)字化賦能管理。建議加快建設(shè)全國統(tǒng)一的能評管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)項目全生命周期能耗數(shù)據(jù)的實時監(jiān)測和動態(tài)評估。例如，深圳市建立的能評大數(shù)據(jù)平臺，已實現(xiàn)對全市重點用能單位的在線監(jiān)控，年節(jié)能率3%以上。智能化監(jiān)管模式可大幅提高能評的精準(zhǔn)性和效率。
四、優(yōu)化能評制度的幾點建議
一是強(qiáng)化法規(guī)保障。加快《中華人民共和國節(jié)約能源法》修訂進(jìn)度，明確將碳排放管控納入能評范疇，為制度創(chuàng)新提供法律依據(jù)。積極推動節(jié)能審查辦法上升為行政法規(guī)，強(qiáng)化能評制度的法律約束力和執(zhí)行力度。完善系列配套實施細(xì)則，切實保障能評制度規(guī)范有效落實。
二是完善標(biāo)準(zhǔn)體系。建議制定分行業(yè)、分區(qū)域的差異化能效標(biāo)準(zhǔn)，建立與碳中和目標(biāo)相銜接的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。特別是要加快新興領(lǐng)域能評標(biāo)準(zhǔn)制定，如數(shù)據(jù)中心、5G基站等新型基礎(chǔ)設(shè)施的能耗評價方法。參考國際先進(jìn)經(jīng)驗，引入全生命周期碳排放評價方法，提升能評的科學(xué)性。
三是加強(qiáng)協(xié)同聯(lián)動。加強(qiáng)能評與環(huán)評、規(guī)劃許可等審批事項的銜接，推行“多評合一”改革，降低企業(yè)制度性成本。建立能評后評估制度，加強(qiáng)項目實際能效的跟蹤核查，保證節(jié)能降碳措施落實落地。可借鑒浙江省開展的能評“回頭看”，完善能評措施執(zhí)行情況跟蹤監(jiān)察機(jī)制，有效解決“重審批輕監(jiān)管”的問題。
四是引導(dǎo)公眾參與。國際經(jīng)驗表明，公開透明的能評過程可顯著提高制度公信力和實施效果。建議加強(qiáng)專業(yè)化能評機(jī)構(gòu)和技術(shù)隊伍的培育，提高評估質(zhì)量。探索能評信息公開機(jī)制，引導(dǎo)公眾和社會組織參與監(jiān)督。
作者介紹
陳小玉
咨詢工程師（投資）
長期專注固定資產(chǎn)投資咨詢領(lǐng)域，深度參與建筑、市政、環(huán)資、倉儲等領(lǐng)域重大項目評估咨詢工作，多次獲得全國及北京市工程咨詢優(yōu)秀成果獎。
周圓圓
高級工程師、咨詢工程師（投資）
注冊造價師
長期專注節(jié)能、固定資產(chǎn)投資咨詢領(lǐng)域，深度參與節(jié)能報告編制、節(jié)能驗收、建筑、市政等重大項目評估咨詢工作。
編輯：張 華
審核：劉 燦
